全球金融体系旧疾未除又添新伤

全球金融体系：旧疾未除又添新伤

全球金融监管需关注三大问题　　发达国家持续的经济波动以及和新兴国家因不同目标而缺乏有效的合作，使得这些国家即便推出了超常规货币刺激政策，经济却依旧风雨飘摇。全球金融危机爆发已经超过5年，但全球金融监管改革尚未完成，公众信心也没有修复。西方国家民众面对居高不下的失业率、低迷的经济增长和不升反降的生活水平，有的只是不断的失望；而新兴市场国家虽然在很大程度上避免了金融危机，却也受到了危机余波的深远影响。在许多发达国家特别是美国、英国和欧盟，公众对银行及银行体系的信任度持续下降。这不仅预示着经济前景仍然不乐观，也影响了金融体系改革的推进，限制了信贷增长的刺激能力。　　对政府、企业和家庭来说，经济的不断增长需要信贷的支持，这意味着银行要有能力而且愿意借钱给实体经济，同时全球金融体系的有效运转也需要不同国家和部门之间的协作。而这些目前在许多国家都没有真正地实现。除了经济复苏疲软和居高不下的失业率，金融体系尚未稳健运转也是一个重要原因。此外，不同国家间割裂式监管日渐成为一个突出的现实问题，需要引起各国政府关注，否则可能成为影响金融体系稳定的新的潜在隐患。　　全球金融体系理事会认为，全球金融体系需要高度重视以下问题，包括：日益严重的各自为政，监管割裂的增多、监管复杂性的增加、公众对金融业信任度的下降，以及全球多边协调机制仍然较弱等。2014年召开的澳大利亚G20会议正是重新启动监管政策重大改革的契机，在制定计划时需要更多地听取新兴市场国家的意见并加强国际协调，同时要增加完成改革的紧迫性。20国集团领导人曾在2008年华盛顿峰会上呼吁“各国家和地区监管部门在制定监管制度、采取监管措施时要保持一致。监管部门应加强在金融市场各个领域的协调与合作”，然而现实并不如意。理事会认为，如不重启改革，如今的“信任赤字”将妨碍各国政府实现重振经济、恢复就业的目标，并且增加发达国家和新兴国家之间的分歧。　　理事会对一些具体问题的重要性及可能产生的影响展开了研究，相信这对澳大利亚G20 会议制定金融领域改革框架和议程会有帮助。事实上，这些问题不太需要技术层面的修正，而是更需要通过政治和政策层面来解决。理事会呼吁要高度关注以下三个问题：政策割裂、信任缺失和非预期影响。　　割裂式监管在某种程度上意味着相互缺乏沟通和信任，这会减弱各方对风险高度相关的金融体系的信心。各种地理上的、结构上的、监管上的划分在全球金融体系中树起了层层障碍。要想在后危机时代通过金融监管改革，建立一个健全统一的全球金融体系，我们必须越过这些阻碍，更好地开展国际合作。　　全球金融监管割裂化加剧　　金融危机之后，原经合组织金融体系受到影响，全球金融监管改革得以在全球范围内开展。改革是事实，但却掩饰了另一个事实，即新兴市场国家在整个过程中，很大程度上只是“政策接受者”，而不是“政策参与制定者”。G20会议和金融稳定理事会在决策过程中，并没有充分考虑这些新政策在新兴市场国家国内市场的适用性。这也就意味着，在金融监管改革中并未考虑新兴市场国家首先要解决的一些问题，如普惠性金融(为社会所有群体提供金融服务)问题。普惠性金融曾是墨西哥G20会议的一个重要议题，也很可能会再次列入即将在澳大利亚召开的G20会议之中。　　再以资本充足率、流动性覆盖率和杠杆率这三个金融稳定理事会改革指标为例。在新兴市场国家，资本市场和债券市场不够成熟、监管未完全到位、公司治理能力较弱，银行很难从市场上获取足够的资金和流动性来满足新的监管需要。这就刺激了受管制较少的影子银行活动的发展，从而增加了系统性风险，不论是银行还是监管者都缺乏应对复杂风险管理和监管的能力。因此，如果计划开展的监管改革不能在新兴市场国家得到充分实施，则预期的改革效果将无法实现。如何将这些新兴市场国家的现实情况纳入G20会议和金融稳定理事会(FSB)的工作范围充满着挑战，但如果要实现全球金融体系稳定和增长，就需要找到平衡点。　　G20会议的目标之一是解决系统重要性机构和公共财政“大而不能倒”的难题。金融稳定理事会采取的重要方法是，在不动用公共资金的前提下处置破产金融机构。迄今为止，恢复与处置计划的重点一直是银行。但面对不同类型的非银行金融机构，特别是保险公司，“一刀切”式的采取银行业处置方案并不合适，也存在一定风险。　　制定一个普遍适用的国际保险集团处置方案难度很大，必须要有更好的国际合作与协调机制，特别是在执行层面。处置银行和保险公司存在着一些差异。例如在处置阶段，时间过长并不利于银行的利益相关者，但却有利于保险的利益相关者。处置银行主要是避免出现系统性崩溃，处置保险公司则是为了保护保单持有人的利益。理事会正在研究非银行金融机构的跨境处置机制问题，将吸取银行业处置机制过程中的经验教训，区分银行和非银行机构处置机制的不同。　　美国、英国还有欧盟国家都采取结构化的改革措施隔离银行业务，包括规定银行可以做什么、不可以做什么以及地域范围上的限制。一些国家认为问题不在于结构而是经营行为，因而继续在推行全能银行模式。在全球市场一体化的背景下，这些发达国家实施的结构化措施对国际化银行意味着什么？对全球金融体系的有效性会产生什么影响？实施这些结构化措施能否既满足本国利益又符合全球利益？另外，监管者是否有能力有效设计和实施结构化措施？理事会担心，长此以往，这种各自为政会使得金融体系在国内国外存款者和借款者之间的中介协调功能弱化，不利于有效融资。　　全球金融危机的教训之一就是，流动性对整个金融体系的正常运作至关重要。杠杆作用称得上是金融体系的核心特征，金融危机有效证明了杠杆率过高会产生巨大的破坏作用，而杠杆率过低又会限制必要的信贷和经济增长。我们需要认真研究，在综合考虑发达国家和新兴市场国家的差异，以及商业周期的不同阶段等因素的前提下，对一个国家确定合适的杠杆率，提出新的框架和办法。　　信任缺失问题不容忽视　　曾经有一位杰出的央行行长打趣说，“信任来时，缓慢而至，信任去时，却如跑车飞驰而去”。如果真是这样，金融危机中我们确实听到了很多法拉利的轰鸣声。根据埃德曼全球信任度调查，公众对金融服务业的信任大幅丧失，银行和金融业的信任度在2013年最新排名中垫底，甚至落后于其他一些公众形象较差的行业，如大型能源企业、大型制药公司和媒体等。当然，金融业在不同国家的信任水平相距甚远，金融危机越严重的，信任度越低。　　如果说公众对“银行的信任方程”可以理解为是信任等于信心乘以不断验证的过程，那么美国、英国和欧盟等这些发达国家的银行在公众信心降到历史低点的情况下，尽管政府和监管部门采取措施以增强公众对银行体系信心，但大众信任的恢复还需要更多的验证时间和过程。这也意味着银行要增加合规和法律成本，意味着金融体系面临更多的监管，信贷规模扩张会受到限制。理事会高度关注常被忽视的信任问题及其与监管措施和经济增长的关系问题。　　警惕金融政策的非预期影响　　复杂的监管体系在纸面上看起来不错，但在现实中因需要出台更多的监管政策，可能会产生非预期的政策效果。无论是在本国还是跨国的金融体系之中，监管差异(例如杠杆率，流动性比率，资本充足率要求等)都会催生监管套利。当对影子银行监管不到位的时候，当存在割裂式监管使得跨境政策不同时，当实际监管能力和管理能力不足时，都会导致监管套利。在制定监管政策时，监管部门需要避免只是在金融体系内部转移风险而非真正减少风险。有效应对高度关联的金融体系是一个复杂的问题，而要有效理解和管理金融体系又需要简单的手段，监管者和被监管机构都需要平衡好这两者的关系。　　金融机构和主权国家之间关系密切，相互之间的关系有积极的一面，也有消极的一面，也可能出现一些预料之外的后果。例如，将主权债务的风险权重设为零，会对政府发行更多的低收益债券、银行持有更多这类债券产生怎样的激励效果？同样，巴塞尔委员会的流动性要求会对主权债务需求产生怎样的刺激作用？针对 “影子银行”采取监管措施将对主权风险暴露产生怎样的影响？更普遍的问题是，因为金融机构持有很多主权债务，主权问题会影响银行业的稳定。反之亦然，如果私营机构债务社会化，金融机构发生问题可能将导致政府财政出现问题。这种利益的相关性、监管的选择都会产生预想不到的后果。　　最后，理事会认为自金融危机以来，监管改革已经取得了很大的进展，G20会议为金融稳定理事会、巴塞尔委员会、国际货币基金组织等机构设定改革次序给予了重要的国际支持。但是，公众对金融体系的信任度仍然处于低位，跨境政策割裂仍在加剧，对发达经济体复苏的信心不足，因此改革工作依然任重道远。只有金融体系恢复全力运转，才能使经济重回可持续增长的道路。G20政治领导者应重新审视改革的步伐和复杂性，在政策割裂的风险下思考国际政策间的协调是否充分，以深化可持续借贷和可持续增长的相互关系。　　(作者廖岷系中国银监会上海监管局局长、瑞士达沃斯世界经济论坛全球金融体系理事会理事。本文为作者与理事会观点，不代表所在机构观点。感谢同事晋欣怡、刘蕾、郭陆健做了文字翻译和整理工作。)

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